政府信息公开环境下的档案利用工作

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密云区档案局 段振强

  某日下午,一位姓余的女士来到县档案馆档案利用中心咨询查阅“*政复字【1992】31号《关于政府代管房产处理意见的批复》”的文件相关事宜,当接待人员告知由于此份文件为未开放档案,根据相关规定,利用本馆未开放档案,在经档案馆同意同时,还须持档案所有者“同意利用其全宗内未开放档案”证明方可查阅。
  听完接待人员的话,余女士拿出一份县政府信息公开管理办公室出具的“关于政府信息已移交国家档案馆告知书(县公开办【2009】第1号)”。告知书大意为:“经查,你申请获取的信息已于2008年6月10日已送至县档案馆,该类信息的公开按照档案法相关规定执行,请与档案馆咨询档案利用相关事宜……”。
  根据档案馆相关规定,余女士需要去县政府办公室申请“同意利用”此份档案证明,才能利用这份档案材料。
  余女士黯然离开了档案馆。然而,这件事带给档案馆的“问题”才刚刚开始。具查阅,在馆藏县政府全宗档案中跟本没有这份档案资料存在(未移交进馆)。因此,余女士即使取得县政府办公室“同意利用*政复字【1992】31号档案”证明后,仍然无法查阅到这份档案资料。房管局作为该批复的申请单位,全宗档案中保管了这份档案资料。余女士只有再向房管局提出申请,取得房管局同意利用本全宗未开放档案证明后,才能利用这份档案。县政府作为此信息责任主体,可能面临利用者关于“政府信息不公开”,违反《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定的行政诉讼。作为承担本地区档案资料保管者角色的县档案馆,则处于一种异常尴尬的境地:
  伴随着政府信息公开条例颁布与实施工作的不断深入,越来越多的信息政府公开了,而同样或相近内容的档案依据档案法规定,在档案馆里却依然是深藏不露,公众难见其“庐山真面目”,这使得档案馆难免有“藏私”的嫌疑。因此,在政府信息越来越公开、透明的大趋势下,档案馆“满腹委屈”的被推上“风口浪尖”也就成为了一种无法避免的必然。那么,在政府信息公开环境下,档案利用工作应该如何开展呢?是坚决维护档案法神圣尊严,还是让它倾向于政府信息公开条例中遵循的“政府信息以公开为原则,不公开为例外”的服务理念呢?
  诸多迫在眉睫的问题摆在了档案部门面前,需要档案人员面对和思考。
  一、政府信息公开现状对档案工作的影响——档案开放谁做主。
  《中华人民共和国政府信息公开条例》明确规定:政府信息公开以公开为原则,不公开为例外。政府运用行政权力办理的与人民群众利益相关的各类事项,只要不属党和国家机密,都要依法向社会公开。这不仅进一步增强了政府工作的透明度,而且切实保障了人民群众的合法知情权。这种形势下各地政府纷纷制定并实施自己的信息公开规定。特别是今年,外交部解密了一部分外交档案,不仅显示了我国在外交上的成熟与自信,而且对后人正确地了解历史将起到积极的作用。这无疑也对档案的开放发出了信号。
  众所周知,国家综合档案馆保管的档案是十年以前乃至更久的政府信息,《中华人民共和国档案法》第十九条规定:“国家档案馆保管的档案,一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限,可以少于三十年,涉及国家安全或者重大利益以及其它到期不宜开放的档案向社会开放的期限,可以多于三十年……”。《档案法》在要求档案馆定期开放馆藏档案同时,还赋予了档案部门对馆藏档案开放与否的鉴定权。而政府公开信息“以公开为原则,不公开为例外”的规定,同时赋予了利用者申请利用档案信息的主动权利。作为政府信息的主要组成部分的政府机关形成的档案资料,同样属于公开条例涉及范畴之内。利用者的档案利用需求因此有了明确的法制保障。一边是实体法,一边是政府规章,作为处在夹缝中的档案部门,面临“进退两难”的尴尬局面,档案开放的法律依据受到挑战。在将来的某一天,利用者依据公开条例规定,按照自己的需要提出档案利用的申请要求而不在受档案部门的开放范围所限制。未果,将档案部门作为被告而向人民法院提起行政诉讼,要求被告向原告提供本人所需档案资料的场景可能出现;另一方面,一旦重新制订档案开放办法,数以万计、十万计、百万计的档案是否需要重新鉴定?如此种种问题都等着我们去研究解决,因为它直接关系到每一份具体档案的开放或控制是否具有足够的法律依据的问题。
  二、“以公开为原则,不公开为例外”的政府信息公开原则将挑战档案开放鉴定的传统做法。
档案部门在档案开放鉴定工作中,传统做法是一本案卷中若有一份文件或一份文件的某一部分不宜开放,就可以对整卷档案做控制开放处理,限制案卷的公开利用。然而,政府信息公开条例实施后,此类档案的处理方式将被否定。如果法院完全依据《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定来审理类似案件,那么“如果你要查询的内容涉及到别人的隐私等免予公开的部分,即使免予公开内容占99%,只有1%可以公开,那这个1%也要给你看,与对你是否有用无关。” 也就是在一份文件中,可以把属于免予公开的内容作相应处理,剩下的内容就可以公开。不能因为其中某一项涉及免予公开的内容,就把整个文件列入免予公开的范围。传统的档案开放鉴定工作的方式、方法及鉴定原则将面临全新的检验和挑战。
   直面新形势、新环境下的档案工作,档案部门该如何应对呢?笔者认为应从以下方面着手:
  一、认清形势,政府信息公开带给档案部门的机遇大于挑战。
  为全面落实十六大、十六届三中全会精神,推进社会主义政治文明建设,贯彻“服务政府、责任政府、法治政府”理念,促进政府行政治理体制改,自2004年以来,广东、北京、上海等地相继出台各地政府信息公开规定或办法,特别是2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施以来,将全国的政府信息公开工作推向了一个新阶段。各级档案馆作为同级政府部门主动公开信息的“集中查阅场所”,挑战与机遇结伴而至。
档案作为人类社会实践活动中直接形成的历史记录,不仅是信息资源不可或缺的组成部分,而且其原始性、真实性、权威性更使之成为其他各种信息产生的基础和源泉。但目前档案信息资源存在着“分散信息多,共享信息少;原始信息多,加工信息少;纸质信息多,电子信息少”等诸多制约档案利用工作发展的元素存在。政府信息公开制度通过建立政府与社会之间及时、顺畅的信息公开渠道,加速信息的流动和开发利用,也有利于解决档案信息资源开发利用中的瓶颈问题,使档案信息的价值得以充分发挥。
  同时,政府信息公开制度以政府规章的形式,明确要求各部门将主动公开信息以数字化的方式及时送同级档案馆。这不仅能较有效地打破政府部门的信息垄断现象,有利于丰富档案馆藏,促进信息资源的整合、共享和开发,还将大大加速档案部门档案信息化进程。政府信息公开调动了各方力量协助做好需要公开文件的数字化工作。在经过进馆鉴定后,这些信息可直接导入档案信息资源数据库,加速了馆藏档案的数字化建设。同时,公开制度还设置了严格的信息维护机制,能使这部分数据库真正“活”起来。档案部门如果能够把握机遇,借助政府公开信息数据库的建立实现合作开发,做到新帐不欠,老帐不拖,从而实现档案信息化建设“质”的飞跃。
  二、 积极行动,加快馆藏档案开放工作刻不容缓。
  馆藏档案开放步伐加快势在必行。随着政府信息公开工作的不断深入,档案部门所承受的压力同步增长。一边是《档案法》的条文的制约,一边是政府信息公开、透明步伐的加快,档案部门该怎么做呢?与其被动的防御,不如主动出击,主动开放馆藏档案中未被明令禁止档案内容,服务民生,走出一条目前环境下最适合的道路。笔者认为可从以下方面着手:
  (一)根据信息公开原则,确定档案开放原则,加大档案开放力度。
  参照政府信息公开的作法,档案开放也应以开放为原则,不开放为例外。针对馆藏到期应开放档案,档案部门应该以积极、稳妥、高效、便民为原则,以最终实现档案的有效利用为目的,加大档案鉴定力度,扩大档案开放范围,从而实现推进档案开放工作进程的目标。
  (二)认真贯彻落实《档案法》中关于档案提前开放的有关规定,简便程序,服务公众。
  《中华人民共和国档案法实施办法》第二十条规定:经济、科学、技术、文化等类档案,可以随时向社会开放。这些档案内容和范围较全面、广泛地涵盖了与群众密切相关的政府信息。符合利用者档案利用需求。然而,由于这部分档案在基层档案馆中所占比例较大,同时在开放鉴定工作中专业性较强,因此,各档案馆开放档案的现状远远没有达到这些内容的要求。从而在一定程度上加重了档案利用与开放的矛盾。档案部门要摆脱目前困境,从经济、科学、技术、文化类档案的提前开放着手,笔者认为不失为一条可行之路。
  三、顺应潮流,对易产生歧义的法律条款进行权威的司法解释或修订,是最终解决冲突的必由之路。
  颁布于1987年9月5日实施与1988年1月1日的《中华人民共和国档案法》,自颁布实施以来,对于推进我国档案事业法治化进程,保障档案事业全面、协调、可持续发展发挥了重要作用。随着社会的发展,特别是2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布以来,“以公开为原则,不公开为例外”的政府信息公开原则,对作为政府信息重要资源保管基地的档案部门,产生了一定的冲击。档案部门如何在新形势、新环境下有所作为,面对冲击成为一名勇敢的“弄潮儿”?笔者认为,由档案部门联合司法权威部门对《档案法》与《公开条例》中易产生歧义条款进行权威、统一的司法解释,或者在适当时机对已经实施二十年的《档案法》进行必要修订,将是最终解决冲突的最佳途径。