档案行政执法工作的现状与思考
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密云县档案局 石在

  档案事业是我国社会主义事业的一个重要组成部分,档案法规是我国档案事业进一步发展的基本保障。1988年,我国第一部档案工作法律--《中华人民共和国档案法》颁布实施,它是我国第一部关于档案工作的法规,它的颁布使我国结束了单纯依靠行政规章及政策文件进行工作的局面。开始了依法治档的新时期。随后《中华人民共和国档案法实施办法》、《北京市实施<中华人民共和国档案法>办法》相继出台,形成了以《档案法》为核心,各《实施办法》、业务规范、标准、行政规章及其他相关法规为保障的档案法规体系。
  立法只解决了"有法可依"的问题,只有执法才能解决"有法必依"问题。执法是国家机关执行、适用法律的活动。所谓档案行政执法是指国家档案行政管理部门依照档案法律法规、规章所规定的职权和程序,通过行政处罚、行政强制执行、行政奖励、行政监督检查与具体行政行为实施《档案法》等国家法律的活动。它是保证档案法律、法规及规章得以贯彻实施的关键。执法工作搞得好不好也是检验一个地区、一个部门工作的标准。
  自《档案法》颁布以来的十多年间,它有效地保障和促进了我国档案事业的健康发展,档案法制建设达到了一个新水平,但是在档案工作取得成绩的同时,也应看到档案工作,尤其是档案执法工作依然存在许多困难和问题。近几年,我作为档案法制工作人员,随同县人大、县政府法制办公室多次到基层单位进行档案行政执法检查,既看到了基层单位全面贯彻执行档案法律法规的典范,也亲眼目睹了个别单位无视档案法律法规,致使档案工作受到损失的反面典型。面对行政执法检查中部分基层单位存在的一些既实际又棘手的问题,我由衷地感到档案行政执法处理这些反面典型的无奈与无力。鉴于这种情况,结合自己的工作经验,谈几点对档案行政执法工作的认识。
  一、存在问题
  《档案法》赋予了县一级档案行政管理部门"组织档案行政执法检查,查处档案违法行为"的职责。近年来,我们为加大档案行政执法力度,扩大档案工作的影响,每年都要与县人大教科文卫委员会、县政府法制办对全县乡局级立档单位进行档案行政执法检查,一般地都遵循这样一个基本程序:县档案局发出行政执法检查的通知→各单位做预检准备→检查组到各单位检查(听汇报、看档案室、查档案法律法规贯彻执行情况)→检查组做出检查反馈意见→检查整改落实情况。这个工作程序在运行中存在着一些隐患,影响了档案法律法规的效力。我认为主要存在如下问题:
  第一,受检单位主管领导重视程度不够。行政执法检查通知下发后,受检单位不能积极主动准备,也不认真自检,等到检查前夕,匆忙对付,突击应对的痕迹十分明显,具体表现在:研究档案工作记录、档案室温湿度记录、档案借阅登记等临时补记;案卷整理不规范,档案编研材料拼凑;自检报告内容简单,结构不完整。检查组在短短半天的检查中很难一一指出,只要按照检查标准,各项受检材料一应俱全,受检单位即可顺利过关。
  第二,欠缺有效的行政执法处罚手段。面对在检查中发现的个别单位存在一些遗留问题,如文件材料收集归档不全;一些重要文件材料没有按时甚至没有归档;明知档案保管条件差,也不积极争取改善;档案交接时,不履行交接程序,造成档案案卷遗失,无法追回等等,这些问题既是历史遗留,在现实工作中处理起来也非常棘手,对此,检查组目前没有明确、适宜的处罚办法。
  第三,行政执法最终处理程序力度欠缺。对于个别单位违反档案法规的行为,检查组没有能按照档案行政执法程序发出"责令限期整改通知书",责令受检单位限期整改,只是在执法检查反馈意见上提出几点改进意见,促其改正而已,在一定程度上影响了档案法律法规的公正严肃。
  第四,受检单位对检查整改意见落实不够。在检查整改意见的过程中,我们发现整改意见提虚、提轻,受检单位基本不整改;提重、提实,受检单位有意见,带着情绪对待整改,整改工作大打折扣。
  二、存在问题的原因分析:
  1、档案部门对档案法制工作的认识与社会外部大环境(包括全县各基层立档单位)的认识不完全一致。档案法规严格规定了档案工作的收集、整理、保管、利用,对档案工作的投入等诸多环节,档案行政管理部门从这一认识出发,依法开展执法监督检查工作;以各基层单位为主的社会外部大环境则由于受人力、物力、财力、领导意识,管理体制、人员素质等客观因素的影响,对档案法制、档案工作了解不多,对档案工作的性质、作用了解不深,对档案与自己以及自己工作、社会活动的作用更是茫然,加之档案、档案工作在实际工作中作用的滞后性,造成档案意识不强,另?quot;重经济,轻基础工作"的观念在各单位普遍存在,各单位忙于应付上级的经济指标,而忽视了档案工作,使档案工作处于滞后状态;认为档案工作只是一种具体工作行为,可以为之,也可以不为之,而没有把它看成是一种守法行为而必须为之。因此,对档案部门的执法工作采取了消极的态度,对本单位档案工作中出现的问题,不解决问题,听之任之,造成各基层单位的档案工作停步不前甚至出现下滑趋势,档案违法现象时有发生。
  2、对具体的档案违法行为无明确的处理条款。我们按照《档案行政执法检查工作标准》对基层单位进行执法检查时,虽然档案行政执法检查内容具体,可操作性较强,但是档案法规条款建议性的多一些,强制性的少一些,在现实中可操作性较差,造成档案行政执法对一些"违法"行为无从下手,处理起来有较大难度。
  3、执法力度不强,执法手段单一。体现在我们作为档案行政执法员是否敢于执法、勤于执法、善于执法、严于执法。目前,在执法工作中存在着以言代法这种执法不力的现象。在执法方法上采取"一听,二看,三通",泛泛要求的多,实际查处力度小,有时往往将严肃的执法检查和一般业务指导混淆在一起,影响了执法检查的效果,对确实已经违反法律的事也只能提出建议,拿不出具体的措施。在档案执法方式上,我们一般采取的方式是每年与人大、政府及法制办定期进行联合检查,定期执法检查多,不定期检查少,综合性执法检查多,专项执法检查少,执法检查方式比较简单,针对性不强;执法检查的程序不很规范,久而久之,这样的执法检查影响档案执法的严肃性。
  4、档案行政执法人员执法能力偏低。一般地,大多数档案执法人员多年从事业务指导工作,有着丰富的档案专业知识和长期的工作实践经验,但对法律知识却了解不多,而这正是作为档案行政执法员所必需的。作为档案行政执法人员,不仅要熟悉档案法律法规条款和主要内涵,而且对其他相关法律法规也要尽可能的了解。目前,档案行政执法人员在合理地、灵活地把档案法律条款运用到执法检查中的能力还有一定的差距,还不能充分让档案法律为档案工作实际服务。
  三、解决办法
  1、继续加大宣传力度,树立社会档案意识和档案工作者依法工作意识。"宣传是制约档案工作发展的瓶颈",一位市局领导如是说。的确如此,他的论断来源于实践,档案宣传工作确实存在载体不新、思维过窄、观念陈旧的问题,那么在档案行政执法、坚持依法治档工作中,首要问题也要解决好宣传工作,使档案法制及档案工作深入人心,杜绝因不知法而违法的现象。要宣传一切和档案工作相关联的活动及其它形式的素材,在宣传形式上要突破思维,转变观念、创新载体,从上到下、横到边、竖到底,大范围、高强度地宣传,从而在全社会积极营造档案工作良好的社会氛围,进而为档案行政执法获取更广泛的社会支持。方法有二:
第一是普及性宣传。要力争使与档案工作有关的公民、档案的利用者都能了解档案法规。利用和创造一切宣传机会,运用各种宣传工具,有计划、有步骤地开展学习宣传活动,让更多的人了解档案法规,特别是档案的作用,突出强调公民在档案事务中的权利、义务,为依法治档打下广泛的社会基础。
  第二是重点宣传。在宣传贯彻档案法规中,明确把各级领导、尤其是主管档案工作的领导和专兼职档案员作为宣传的重点。对这些重点人物,要在广泛宣传的基础上,结合其自身工作和业务特点,使其懂得法律规定的各自的权利和义务,真正了解重点法律条文的内容。
  2、严格执法,加大执法力度。要真正做到依法治档,必须认真履行法律所赋予的执法权力。必须做到严于执法、勤于执法、善于执法、敢于执法。
  一是检查时要重实际、重证据,抓一两个典型违法案件,制造影响,起到惩戒教育的作用。
  二是提高执法人员的执法意识和各方面的素质,严格执法程序。执法检查不是随意性的,它代表了法律,有高度的严肃性和确定性的要求,法律规定不作为是违法,作为不正确同样也是违法,因此需要有一支精通业务,熟悉专业法律,敢于执法,不怕得罪人的队伍,因此作为执法人员更应自觉学习,不断提高执法素质。要在熟悉档案基本法律法规和一些工作条例的基础上,提高对其他相关法律法规的学习。要学会用全新的法律意识、观念来解决档案工作发展中的问题,提高档案执法水平。
  三是明确执法内容。在档案执法工作中,我们往往把执法工作与业务监督混淆起来,执法者从认识上就陷入了误区,档案违法行为的界限很难界定,因此,我们要从实际工作出发,针对普遍和个别现象制定可操作性强的档案执法检查工作标准。对于我们自身开展工作和各基层单位做好工作都有裨益。
  3、丰富执法手段,变换执法检查方式。我们一般的执法检查方式是每年进行定期检查,几年的工作实践体会,往往突击检查更能发现更多的实际问题,更能增强受检单位的重视程度,也更能体现执法部门的权威性。档案工作是一项服务性工作,扎实与否来不得半点虚假,只有真实地记录反映历史进步的缩影,才能更好地为党和国家、为全社会提供优质的特色服务。档案行政执法检查就是为了使档案服务功能发挥到最大极限的有力保障措施,同时,检查真实性、可信度是衡量检查工作是否行之有效的一把尺子,为提高档案行政执法检查质量、真正检查出档案工作中存在的实际问题,采取定期与不定期;综合与专项等灵活多样的手段,变换执法检查的方式不失为一个解决方法。
  4、执法监督检查制度化。监督检查是行政执法工作最为主要,也是最行之有效的方法之一。近年来,随着档案目标管理工作的深入,各基层单位档案工作都得到了一定发展,达到了一定水平,但多数单位停步不前,甚至出现滑坡现象,我们应将执法检查工作制度化,明确执法检查范围、检查内容,把它作为每年的常规性工作形成制度,年年检、年年查,这就能促进基层单位年年工作有行动,年年工作有进展,从而增强干好档案工作的责任感和紧迫感。
  档案法规是我们执法人员打击惩处违法行为的有力武器,是我们一切活动的准则,然而我们也应清醒地认识到,《档案法》作为法律本身不应该也不可能规定全部档案法律关系、违法行为及责任,另外,从条款及内容上,大多数条款只属于义务性规范,即规定人们不应该去做什么,因此,在工作中我们也要避免动不动就执法、不依法办事的行为。
  档案事业已昂首迈进了新世纪,随着我国市场经济体制的建立,档案工作已渗透于社会工作的各个方面,同时也发挥着越来越重要的作用。根据"依法治国"的要求,我们要建立社会主义法治国家,档案法制建设作为其中一部分,迫切要求档案执法人员改进执法思路,改善执法手段,加强执法力度。摆在我们档案人面前的是机遇与挑战并存,面对挑战,我们相信,依法治档就是档案事业蓬勃发展的必然选择,形式新、力度大、效果好的档案行政执法检查就是依法治档工作再上新台阶的有力保障。